补齐医疗短板实施方案 全面推进健康西安建设

为加快补齐医疗卫生短板，全面推进健康西安建设，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。认真学习贯彻党的十九大精神，坚持以“四个全面”战略布局和“五大发展理念”为引领，以保障人民健康为中心，充分发挥我市医疗资源优势，坚持保基本、强基层、建机制，深入推进医药卫生体制综合改革，加快调整优化医疗资源布局，大力推动城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层，提升区县域医疗卫生机构服务能力和群众就医满意度，加快补齐医疗短板，着力破解“看病难”“看病贵”问题，将西安打造成为“一带一路”国际医疗中心，为建设具有历史文化特色的国际化大都市奠定坚实健康基础。

（二）总体目标。努力构建覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，持续改善居民看病就医的可及性、费用负担和满意度。通过建立规范有序的就医秩序，优化医疗服务，进一步缓解居民“看病难”问题；通过深化推进公立医院体制机制综合改革，完善投入补偿机制，进一步缓解居民“看病贵”问题；通过建立科学合理的公立医院考核机制和完善的医患沟通制度，保障医患双方的合法权益，构建和谐医患关系。

到2021年，建成覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，实现人人享有基本医疗卫生服务。建立起比较完善的公共卫生服务体系和医疗服务体系、比较健全的医疗保障体系、比较规范的药品供应保障体系和综合监管体系、比较科学的医疗卫生机构管理体制和运行机制，“看病难”“看病贵”问题得到有效解决，群众看病就医的可及性和获得感明显提升，主要健康指标达到全国较高水平，建成西部优质医疗资源最富集城市。

二、重点任务

（一）建立健全分级诊疗制度，加快补齐基层能力不强的短板

1.深入推进医疗联合体建设。在城区建立医疗联合体加全科医生制度模式，在远郊区县推行县镇村医疗服务和管理一体化，鼓励县级医院选派人员担任镇卫生院院长，鼓励政府购买服务，村医民办公用。建立收益分配、资源共享和分工协作机制，提高医疗资源利用效益，实现市域内优质医疗资源全覆盖。建立城市公立医院帮扶基层医疗卫生机构制度，每所三级公立医院至少长期帮扶2所区县级公立医院和2所社区卫生服务机构或镇卫生院，三级公立医院选派医疗管理和技术人员工作要实现常态化。优化医疗卫生资源布局，明确各级各类医疗卫生机构功能，加强专业公共卫生机构、基层医疗卫生机构和医院之间的分工协作，打造15分钟医疗服务圈，实现医疗服务公平可及、群众就近就医。

2.推动优质医疗资源下沉。重点推动城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层，积极推进区县级医疗资源下沉到镇街，进一步扩大县镇村医疗服务管理一体化范围，加快形成医疗资源依次梯度下沉的格局。城市三级甲等医院要足额派出管理人员、医务人员到托管的区县级医院工作，派出人员统一纳入区县级医院管理，实行联合考核。加强对基层专科的帮扶，重点托管的二级医院扶持3个以上学科，专科托管的二级医院扶持1个以上学科。

3.引导医疗资源合理流动。加强医疗质量控制，实行医疗集团、医联体内部和同等级医疗机构间医学检查检验结果、医学影像资料互认，杜绝重复检查。探索整合和利用现有资源，设置专门的医学影像、病理学诊断和医学检验机构，促进医疗机构之间大型医用设备共享。全面推行医师多点执业备案制，鼓励优先到基层医疗卫生机构多点执业。推行医师执业注册区域化管理和医疗机构、医师、护士证照电子化注册。

4.建立完善双向转诊机制。明确医疗机构急慢分治服务流程，建立健全分工协作机制，畅通医院、基层医疗卫生机构、康复医院和护理院等慢性病医疗机构之间的转诊渠道，形成“小病在基层、大病到医院、康复回基层”的合理就医格局。制定常见病种出入院和双向转诊标准，实行报销比例差别化，积极推动慢性病患者、康复期患者向下转诊。运用信息技术等多种手段，实现不同级别和类别医疗机构之间有序转诊，重点畅通向下转诊渠道。加强基层医疗卫生机构与公立医院药品采购和使用的衔接。以基层首诊率、上转率、下转率、医疗质量安全、患者满意度为主要内容，对分级诊疗实施情况进行考核评价。

5.提升基层医疗卫生服务能力。以常见病、多发病的诊断和鉴别为重点，强化基层医疗卫生机构基本医疗服务功能，提升急诊抢救、二级以下常规手术、高危孕产妇初筛、儿科、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。重点加强涉农区县区域内外转患者数量居于前10位病种所在科室建设，区域内就诊率不低于90%。

6.完善基层管理和运行机制。强化基层医疗卫生机构法人主体地位，落实人事、经营、分配等方面自主权。进一步完善基层医疗卫生机构绩效工资制度，收支结余部分可按规定提取职工福利基金、奖励基金。巩固完善多渠道补偿机制，落实基层医疗卫生机构核定任务、核定收支、绩效考核补助的财务管理办法，加强绩效考核。建立基层医疗卫生机构及负责人绩效评价机制，对机构负责人实行任期目标责任制，对其他人员突出岗位工作量、服务质量、行为规范、技术难度、风险程度和服务对象满意度等内容。鼓励有条件的地方实施镇村一体化管理。

7.加强卫生人才队伍建设。加快医学人才培养，加强医教协同，科学规划实施卫生计生人才培养和培训。强化医学院校临床教学基地建设，落实并完善住院医师规范化培训制度，重点加强全科、儿科、康复科等紧缺专业人才培训。注重中医师承导师、学科带头人、中青年骨干教师培养，强化师承教育和中医药传承研究，鼓励临床医学专业毕业生攻读中医专业学位。改革基层医务人员职称晋升办法，突出实用技术运用水平，根据工作需要可增加医疗卫生机构中高级岗位比例并向基层倾斜，拓宽医务人员职业发展空间。关心重视村医队伍建设，合理提高待遇，建立乡村医生退出机制。鼓励医师到基层、边远地区、医疗资源稀缺地区和其他有需求的医疗机构多点执业。

8.建立完善全科医生制度。医疗卫生机构全部设立全科医学科，组建全科医生服务团队，为居民提供基本公共卫生、健康管理、初步诊断和双向转诊等服务。探索全科医生收入与签约履约挂钩机制。加大全科医生培养力度，确保每万名居民至少有2名全科医生（含中医），实现患者首诊在基层。全面开展家庭医生签约服务，将签约医生纳入精准康复服务小组成员，开发含中医药服务在内的签约服务包，探索提供差异化服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务，以老年人、慢性病和严重精神障碍患者、孕产妇、儿童、残疾人等为重点人群，逐步扩展到普通人群。到2021年，家庭医生签约服务基本全覆盖，实现网格化管理、团队化服务。

（二）推进公立医院综合改革，加快补齐运行机制不活的短板

9.建立健全现代医院管理制度。市和区县分别组建由政府分管领导牵头、政府相关部门、人大代表、政协委员、医生代表以及其他利益相关方组成的城市公立医院管理委员会，履行同级政府办医职能，负责同级政府办公立医院项目实施、财政投入、运行监管等重大决策以及本行政区域内公立医院规划发展、绩效考核等。管理委员会办事机构设在卫生计生行政部门，承担委员会日常工作。完善法人治理结构和治理机制，实行管理委员会领导下的院长负责制，推行任期目标制和考核问责制，探索院长聘任制、年薪制。探索建立院长任职资格管理制度，推行院长职业化、专业化。逐步取消公立医院的行政级别，各级卫生计生行政部门负责人一律不得兼任公立医院领导职务。到2021年基本建立覆盖各级各类公立医院的权责明晰、运行规范、管理科学、监督有效的现代医院管理制度。

10.建立公立医院补偿新机制。公立医院药品（不含中药饮片）实行零差率销售，所减少的合理收入，县级公立医院由财政全额补偿，省、市、县按比例分担；城市公立医院原则上按照医疗服务调价补偿90%、同级财政补偿5%、医院加强成本核算承担5%的比例分担。推进医疗服务价格改革，强化价格与医保、医药、医疗政策衔接，建立完善动态调整的价格形成机制。全面落实政府对符合区域卫生规划的公立医院投入政策，逐步偿还和化解符合条件的公立医院长期债务，形成公立医院由服务收费和政府补助两个渠道补偿新机制。

11.建立符合医疗卫生行业特点的编制人事和薪酬制度。在现有编制总量内，确定公立医院编制总量，逐步实行备案制，在部分三级甲等公立医院开展编制管理改革，实行人员总量管理试点。结合绩效工资总量核定办法，制定医院内部收入分配标准和方法，建立动态调整机制，医务人员实行因岗定薪、多劳多得、优绩优酬，中西医卫生技术人员薪酬总体上高于当地社会平均工资。重点向临床一线、业务骨干、关键岗位以及支援基层和突出贡献人员倾斜，保证儿科、妇产科、急诊和精神卫生、结核、传染等公共卫生相关科室人员的平均收入不低于院内其他科室同等条件人员。明确各级医疗卫生事业单位的功能定位和薪酬制度改革措施，破除逐利机制，建立科学长效的绩效运行增长补偿机制，促进和引导公立医院回归公益性、调动医院和医务人员积极性、保障公立医院可持续发展。

12.强化内部运行精细化管理。健全医院运行管理，落实全面预算管理制度、成本核算制度、财务报告制度、总会计师制度、第三方审计制度和信息公开制度，推进财务会计管理规范化，防止医院高能耗运行。加强医疗质量安全管控，规范临床检查、诊断、治疗、用药和植（介）入医疗器械等行为，推进预约诊疗、临床路径管理、优质护理。建立医院内部分诊制度，实行门诊一站式服务，优化医疗服务流程，改善群众就医体验。

（三）完善医疗服务体系，加快补齐整体服务不优的短板

13.优化医疗资源配置。编制落实《西安市区域卫生规划（2016—2020）》《西安市医疗机构设置规划（2015—2020）》《医疗健康发展三年提升行动计划》，制定鼓励引进优质高端医疗健康机构的专项政策。加快国际医院建设，开展多种形式的国际医疗服务试点，提升涉外医疗服务能力。完善城市公立医院功能定位，着重提升公立医院医疗服务水平。进一步完善基层社区卫生服务机构网络，积极配置和完善医疗资源不足区域的各类基层医疗卫生机构。建立完善以区域和专科医疗联合体为主体架构的新型城市医疗服务体系。推进部分一级、二级医疗机构向中医、康复等专科医疗机构或社区卫生服务机构转型发展。到2021年，全市新增三级综合医院21所、二级综合医院27所，市属三级医院每所床位规模达到1000张以上，涉农区县级医院每所床位规模达到500张以上，实现三级甲等医院在区县、开发区全覆盖；医疗机构总床位不低于千人口7.49张，医院千人口床位达到5.0张，千人口医生标准不低于3.39人，千人口护士至少达到4.07人，每万人口卫生机构中医执业（助理）医师数达到2.4人。

14.完善儿科医疗服务体系建设。加大政府投入，重点支持市儿童医院、三级综合医院儿科和市、区县妇幼健康服务机构建设，每个涉农区县至少有1所区县级公立医院设置儿科病房，根据实际需求合理确定病房床位数；结合国家及省级临床重点专科建设项目，设置市儿童医学中心，提供儿童重大疾病、疑难复杂疾病和急危重症诊疗及康复服务；在医疗机构内部奖励性绩效工资分配中，要提高儿科医务人员薪酬待遇，对经过住院医师规范化培训的儿科医师，在职称晋升和主治医师岗位聘用中给予适当倾斜。

15.推动公共卫生服务体制改革。逐步提高基本公共卫生服务项目补助标准，逐步增加服务内容，优先将儿童、妇女、老人、残疾人和贫困人口纳入项目。全面推行孕产妇系统保健免费基本服务项目，向孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗保健服务。推进政府购买公共卫生服务，提高资金使用效率。在核定任务、补助标准和绩效考核的基础上，基层医疗卫生机构获得的基本公共卫生服务经费可统筹用于经常性支出。完善公共卫生服务效果评价和激励约束机制，发挥专业公共卫生机构对项目实施的指导和考核作用，考核评价结果与服务经费拨付挂钩。建立健全专业公共卫生人员的激励机制，落实专业公共卫生机构人员的收入保障政策，人员和运行经费根据人员编制、经费标准、服务任务完成及考核情况由政府预算全额安排。实施重大传染病专病专防策略，控制和降低发病率。开展重大公共卫生项目评估，加强项目和资金监管。

16.积极推进“智慧医疗”。依托健康医疗大数据中心和产业园建设国家试点工程，加快构建西安特色健康医疗大数据产业体系。建设医疗健康大数据资产管理平台和分析服务平台，开展深层数据分析，提升疾病防控、综合监管、居民健康等服务能力。建立市级区域卫生计生信息平台，按统一标准做好市级平台与省、区县平台的对接，所有二级以上公立医院和80%以上基层医疗卫生机构实现互联互通和业务协同，共享健康、诊疗、检查、用药等信息。注重信息技术创新应用，优化服务流程，强化管理评价。推行“互联网+医疗”，开展在线预约诊疗、远程会诊等项目，促进云计算、大数据、移动互联网等信息技术与健康服务业深度融合，共同发展。全面实施健康医疗信息惠民行动计划，方便居民预约诊疗、分时段就诊、共享检验检查结果、诊间付费以及医保费用的即时结算。

17.大力发展中医药服务。坚持中西医并重，推动中医药和西医药相互补充、协调发展。进一步落实扶持中医药发展的政策措施，建立健全有利于发挥中医药特色的中医医院投入补偿机制和价格、分配机制，完善中医药服务的激励机制和补助政策，全面提高中医药服务的能力和可及性。坚持医疗、保健、教育、科研、文化、产业“六位一体”的中医药联动发展模式，开展重大疑难疾病中西医临床协作和中医综合诊疗模式试点，做好中医医联体内涵建设，完善师承制度，加强中医药适宜技术培训基地建设，探索开展健康养老、养生保健、慢病康复、健康旅游等中医药健康服务。将中医药改革纳入整体医改，发挥中医药在分级诊疗、签约服务、医养结合等方面的优势，落实中医药医保报销倾斜政策，优化中医医疗服务收费项目。

18.积极推进医养结合工作。深入开展医养结合试点工作，探索形成居家养老、社区养老、养老机构内设医疗机构、医疗机构内设老年病区、养老机构与医疗机构开展合作、支持社会资本兴办医养结合等工作模式。积极探索构建起覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续的医养结合服务网络，探索建立符合市情的医养结合体制机制。

19.大力支持社会力量办医。深入贯彻落实《西安市民办医疗机构促进与管理办法（试行）》（西安市人民政府令110号），探索多种形式合作举办医疗机构，最大限度放宽社会办医的规划限制，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，鼓励社会力量以出资新建、参与改制等多种形式投资医疗行业，增加医疗服务供给，提供多层次多样化医疗服务。支持非公立医疗机构与公立医院错位发展，在职称评定、等级评审、技术准入、科研立项等方面享受同等待遇，使社会办医规模达到总量的20%以上。

（四）健全基本医保制度，加快补齐保障水平不高的短板

20.健全基本医保筹资和报销比例调整机制。建立和完善与经济社会发展水平、各方承受能力相适应的基本医保稳定可持续筹资机制，健全与筹资水平相适应的待遇调整机制，合理确定政策范围内报销比例，完善分级诊疗配套报销政策，逐步缩小与实际报销比例之间的差距。鼓励提供和使用适宜的中医药服务，适当提高报销比例，逐步扩大中医非药物诊疗技术基本医保支付范围，适当提高中医药报销比例。全面实施城乡居民大病保险制度，在基本医保报销的基础上，报销比例不低于50%。出台贫困人口医保政策，全面完成健康扶贫任务。

21.深化医保支付制度改革。加强临床路径管理，推行临床路径+病种付费方式，增加病种数量，综合开展按人头付费、按床日付费、总额预付等复合型付费方式，鼓励实行按疾病诊断相关组付费（DRGs）方式。建立医保经办机构与医疗机构之间公开、平等的谈判协商机制和医疗费用负担风险分担机制，建立节约留用、合理超支分担的激励约束机制，激励医疗机构提高服务效率和质量。实现基本医保与全国联网、省内外异地就医直接结算，方便群众就医报销。

22.稳步推动基本医疗保险制度整合。在城乡居民基本医保实现覆盖范围、筹资政策、保障待遇、医保目录、定点管理、基金管理“六统一”的基础上，建立统一的城乡居民基本医疗保险制度。推动基本医保、大病保险、医疗救助、疾病应急救助、商业健康保险有效衔接，实现“一站式”服务。

23.完善重特大疾病保障制度。在全面实施城乡居民大病保险制度的基础上，采取降低起付线、提高报销比例、合理确定合规医疗费用范围等措施，提高大病保险对困难群众支付的精准性。全面开展重特大疾病医疗救助工作，在做好低保对象、特困人员等医疗救助基础上，将低收入家庭的老年人、未成年人、重度残疾人、重病患者等低收入救助对象及因病致贫家庭重病患者纳入救助范围，发挥托底保障作用。

24.健全医保保障机制。发挥医保对医疗服务行为和费用的调控引导作用，将医保监管延伸到医务人员诊疗、检查、检验、处方等服务行为，有效控制医疗费用不合理增长。建立病人随（回）访制度，通过医保经办机构对住院病人情况进行随（回）访，强化对医保定点医疗机构的监管。逐步缩小政策范围内住院费用报销比例与实际住院费用报销比例间的差距。

三、保障措施

（一）加强组织领导。依托市深化医药卫生体制改革领导小组工作机制，研究提出并落实补齐医疗短板的具体政策措施，协调解决有关重大问题。建立联席会议制度，着力构建综合高效、运转顺畅的联动机制，统筹推进全市补齐医疗短板各项工作落实。

（二）加强协调配合。市级有关部门和各区县、西咸新区、各开发区要把补齐医疗短板工作作为一项全局性工作，围绕实施方案的重点任务，细化政策措施，制定年度工作台账，明确实施步骤，建立健全责任制和问责制，形成分工协作、密切配合、合力推进的工作机制，确保各项任务顺利实施。

（三）加强督导检查。依托市深化医药卫生体制改革领导小组开展督查检查，健全督导考评制度，对补齐医疗短板工作适时组织开展专项检查。加强对各区县政府、西咸新区、各开发区和市级有关部门推进落实情况的督导和考核，强化对工作进展和效果的考核评价，建立动态监测和定期通报制度，将考核结果报市考核办，作为年度目标考核的依据。

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