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推广运用政府和社会资本合作模式 促投资 稳增长 调结构 推动转型提速发展 ——铜川市开展PPP工作综述

2017-07-17 08:18  兵马俑在线  字号:T|T

2014年以来,在市委、市政府的坚强领导下,全市各级各部门高度重视、积极行动,响应国家、财政部及省政府、省财政厅有关精神,结合铜川实际,把推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式作为推动全市转型提速发展和促投资、稳增长、调结构的一项重要工作来抓,在组织保障、宣传培训、制度建设、项目示范、政策支持等方面,各项工作有序推进、进展顺利,实现了政府和社会资本合作工作“组建一个工作机制、设立一个专门机构、搭建一个制度框架、推出一批示范项目”的“四个一”工作目标,强力推进PPP项目的落地、实施,我市政府和社会资本合作多项工作走在了全省前列。

强化领导,健全机制,规范操作,我市多措并举,全面推进政府和社会资本合作(PPP)工作

在开展政府和社会资本合作(PPP)模式工作中,我市多措并举、全面推进政府和社会资本合作(PPP)工作——

———强化领导,高位推动。PPP是一次改革、一次革命,主要领导不下决心,事情根本做不起来。市委、市政府高度重视政府和社会资本合作工作,把政府和社会资本合作工作作为积极适应新常态、适应转型发展需要、促进产业结构优化和转型升级的务实之举。市委书记郭大为、市长杨长亚定期听取铜川开展政府和社会资本合作工作的汇报,指导部署政府和社会资本合作工作的开展。市委书记郭大为在2016年市人代会上的议案就有关PPP,省财政厅也专门派领导和郭大为书记面对面进行了关于PPP工作的交流。市长杨长亚对PPP工作的推动下了很大的决心,要求凡是现在做的一些公共服务领域方面大的项目,包括几个正在做的场馆建设和生态建设项目要优先选择PPP模式来开展。市委、市政府思想统一、形成合力,主要领导对PPP充满信心,分管领导积极推动,我市PPP工作得以顺利推进。

———健全机制,合力推进。PPP工作不是财政一家的事,而是需要大家共同合作,共同配合。在2016年市政府第一次党组会议上,市政府研究决定,在市财政局设立市政府与社会资本合作项目管理办公室,负责全市PPP项目申报、综合协调、监督管理、物有所值评价、绩效评价、宣传培训、专家库项目库建设等工作,为全市PPP推广工作提供了有力的组织保障。2016年4月,市政府办印发了《在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的通知》,明确了全市PPP推广的主要任务、筛选程序、合同管理、绩效评价和保障措施等内容,建立了全市PPP联席会议制度,市长为第一召集人,常务副市长、分管市长为召集人,23家市级部门为成员单位,同时明确了联席会议工作规则和各成员单位职责及任务。市财政局内部也成立了政府和社会资本合作领导小组,作为全市PPP工作的协调和管理机构,统筹协调做好PPP工作,研究解决工作中重大事项和问题,推进重大PPP项目建设,并指导区县成立相应的PPP管理机构。

———规范操作,狠抓落实。市财政局制定了《铜川市财政局PPP项目内部工作职责及操作流程》,明确了PPP项目各科室职责及流程,以保障PPP工作有序推进;制订了《铜川市财政局关于实施政府和社会资本合作(PPP)项目奖补政策的通知》,对列入市级示范的项目给予120万元至380万元的奖补。

———外部引智,专业推进。我市在开展政府和社会资本合作工作中坚持关口前移,在项目申报初期,市财政局与市级相关部门、区县提前衔接沟通,指导实施单位聘请PPP专业机构进行项目识别、项目准备,科学编制实施方案,开展物有所值评价与财政承受能力论证,保证了PPP项目的申报质量和效率。在PPP工作启动阶段,市财政局按照“积极探索、积累经验、逐步推开”的原则,指导各区县、各部门有效推进PPP项目的实施。为保证全市PPP项目符合中、省有关规范要求,我市坚持高点站位,在全国范围内公开征集PPP咨询服务机构,北京大岳、上海济邦、深圳万德等68家全国知名咨询机构积极报名,最终确定上海济邦等10家综合服务类机构、锦天城等3家律师事务所、普华永道等3家会计师事务所、广东国众联行等3家资产评估公司入选铜川PPP咨询服务机构库,第三方专业机构为全市PPP推广工作发挥了有效的促进作用,有力促进了PPP工作在铜川的推广和应用。

———成立基金,融资增信。2016年5月23日,我市召开了财经发展基金成立暨PPP项目推介会,会上签署了产业合作发展基金、基础设施建设与PPP基金《发起协议》,与多家金融机构签署《战略合作协议》,与多家咨询公司签署了PPP咨询服务框架合作协议。目前,基金团队针对不同风控评估体系的多家商业银行以及相关政策性银行展开针对基金配资事宜的沟通谈判。已与省道309川口至陈炉公路工程等几个PPP项目达成投资意向,对相关项目给予融资支持,使项目实施落地大大提高。同时,我市还与中国PPP基金等机构进行了积极沟通,初步达成合作意向,为下一步全市PPP项目融资奠定了良好基础。

———加强宣传,注重培训。为了广泛宣传政府和社会资本合作这一新模式,让全市领导干部和相关业务人员都能了解政策内容、掌握政策导向,了解PPP、支持PPP、运用PPP,市财政局进一步加大宣传、培训力度,开展全方位、多层次的PPP政策宣讲、操作实务等有针对性的学习培训。利用铜川论坛、市政府领导集体学法报告会以及培训班等多种形式,邀请知名经济学家贾康等PPP专家对全市领导干部和相关人员进行专题培训。组织编写了《政府与社会资本合作模式政策法规汇编》、《政府与社会资本合作模式领导讲话及政策解读》、《政府和社会资本合作项目案例选编与实操》等相关书籍,向市级领导、市级部门、区县干部及全市财政系统干部发放,广泛宣传、答疑解惑。邀请咨询机构专家对市级部门、全市财政系统领导干部进行了多次实务操作培训。组织专家与承担PPP项目较多的市级部门一对一交流,为PPP推广工作奠定了良好基础。在铜川日报开办每月一期的PPP特色版面,在铜川财政门户网站开办了PPP专栏,开通了PPP微信公众号,全方位进行宣传,让PPP知识深入人心,全市上下PPP知晓率不断提升,各部门、各区县和社会资本参与政府和社会资本合作工作的积极性明显增强。

经过三年来的探索和实践,我市推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式取得了显著成效,得到了有关领导的充分肯定。我市PPP项目入选国家政府和社会资本合作示范项目总数在陕西名列前茅。在前三批国家PPP示范项目中,铜川累计有8个项目入选,占全省入选国家政府和社会资本合作示范项目总数的30%以上。2016年1月7日,在全省PPP工作推进会上,我市作为先进地市进行了经验交流和项目推介。2016年6月22日,我市作为陕西省唯一受邀地市,参加了全国PPP立法地方政府视角专题研讨会,市财政局在会上向各位参会领导详细介绍了我市PPP工作的推进情况及亮点工作。2016年11月29日,财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室副主任、财政部PPP中心主任焦小平来铜川调研PPP项目开展情况时,对我市PPP工作给予了充分肯定,认为市委、市政府高度重视政府和社会资本合作工作,抓早动快,PPP工作有心得、有特点、有成绩、有亮点,走在了全省前列,希望我市进一步解放思想、积极探索、勇于实践,做陕西PPP的改革高地,打造政府和社会资本合作的铜川模式,促进经济发展,为全国开展PPP工作提供可资借鉴的经验。2017年3月28日,我市在全省PPP工作现场会上作为先进地市介绍经验,同时我市申报的6个PPP项目全部入围陕西省第二批PPP示范项目。

强力推进PPP项目的落地、实施,多项工作走在了全省前列

政府和社会资本合作(PPP)模式在我市推广运用以来,各项工作有序推进、进展顺利,特别是在“推出一批示范项目”工作中,铜川强力推进PPP项目的落地、实施,多项工作走在了全省前列。

全市入库项目情况:

截至目前,全市入库项目共17个,总投资64.43亿元。其中,国家级示范项目8个,省级示范项目7个。

按行业来分,全市PPP入库项目共涉及交通运输、市政工程等12个领域。其中,交通运输类包括210国道川口至耀州城市过境公路完善工程、省道309线川口至陈炉公路工程、王益区黄环旅游公路三个项目,涉及投资7.26亿元;市政工程类包括董家河园区道路工程、新区城市道路+地下综合管廊项目、印台区王石凹煤矿工业遗址公园(生态修复)项目三个项目,涉及投资14.79亿元。分别居全市行业排名前两位。

按单体项目来分,川口至青岗岭区域生态治理修复项目投资9.98亿元,新区城市道路+地下综合管廊项目投资7.37亿元,铜川四个文体场馆打包项目投资7.26亿元,分别名列前三甲。

全市PPP项目进展情况:

我市17个入库项目中,已开工建设项目11个,已确定社会资本项目2个,正在进行公开竞争选择社会资本项目2个,正在进行前期准备项目2个。

从市本级来说,市交通局包装的210川口至耀州城市过境公路完善工程、省道309线川口至陈炉公路、川口至青岗岭区域生态治理修复项目和铜川市汽车客运总站四个项目,均进入实施阶段,完成投资3.71亿元。市体育局、市旅游局、市文广局及市总工会联合包装的体育场馆项目,市政府于4月18日召开会议通过了PPP项目合同。此项目前期的基础工程我市财政资金已投入0.6亿元,目前正在成立SPV公司,已完成边坡支护及桩基施工的准备工作。市民政局包装的铜川市老年服务中心项目已完成土地招拍。于6月14日召开了项目设计评审会,目前施工单位正在进场搭设临建,累计完成投资6080万元。

从区县及工业园区来说,耀州区包装的秀房沟景区建设及煤矿产业转型项目已完成投资9500万元。耀州区美丽乡村气化工程PPP项目中,目前田峪社区及小丘镇海升温室项目已通气。王益区包装的王家河流域综合整治项目完成投资1.28亿元,黄环旅游公路完成投资1.02亿元。目前,王益区正在利用山水林田湖项目机遇扩大王家河流域及漆水河城区段的综合治理。

印台区包装的印台区老年养护院建设项目已完成社会资本采购,进展顺利。王石凹煤矿工业遗址公园(生态修复)项目处在准备阶段。

新区管委会包装的新区城市道路及综合管廊项目SPV公司已成立,目前开元路已开工建设,已完成大门、围挡、洗车台等临时措施工程。

董家河工业园区包装的循环经济产业园区道路工程项目已完成资格预审,正在进行公开招标,即将确定社会资本。

同时,按照建设一批、入库一批、开发一批的思路,今年年初,按照省财政厅的统一部署,市政府与社会资本合作与项目管理办公室向各区县、市级相关部门征集了一批2017年计划开发的项目,总计16个,涉及投资195亿元。

我市开展PPP工作优势明显,但存在问题亦须尽快解决

与全国兄弟城市相比,我市政府和社会资本合作工作有几方面优势:一是工作起步早,国家及省级示范项目较多,在全国地级城市中名列前茅;二是专业机构指导,项目操作规范。目前在我开展PPP咨询的上海济邦、深圳万德、北京中建政研等机构均是国内一流咨询单位,我市的PPP项目从一开始就杜绝了政府承诺保底、拉长版BT等伪PPP项目的情况发生,一方案两报告编制及论证工作扎实有效,项目落地率高。工作中聘请了专业的PPP咨询顾问和法律顾问,及时为项目实施中的疑难问题提供解决方案。三是政府采购环节公开充分竞争,PPP魅力初显。根据不同PPP项目的具体情况,将PPP项目的投资收益率的拦标价设置在8%以内,在市场测试环节鼓励多个社会资本参与,所有项目无一流标,个别项目报名家数超过30家,竞争激烈,最后的中标价科学合理。四是宣传到位,各区县、市级相关部门的积极性逐渐高涨。

但同时,在推广运用政府和社会资本合作(PPP)工作中,我市在几个方面存在的问题也不容忽视、急需解决:一是入库项目少,单体项目的投资额少。与兄弟城市动辄入库项目近千亿、个体项目上百亿相比,将我市的PPP项目与我市的经济发展匹配来看,也存在总量较少的问题。二是PPP项目融资较难。表现为市本级项目银行积极性高,区县项目融资较难;中标的国有企业往往信用等级高,融资容易,民营资本融资较难。三是个别项目在确定社会资本后,在成立SPV公司、注册资本金注入等环节时间较长,影响了项目推进速度。四是实施单位对PPP的理解还不到位,将PPP仅当做融资的一种手段,重建设,轻运营。五是PPP工作推进不平衡,宜君县以及坡头工业园区、黄堡工业园区暂无入库项目,应抓紧项目包装及前期工作。这些问题,都有待认真对待并加以解决。

3月29日,全省政府和社会资本合作工作推进会上召开,省财政厅长丁云祥明确要求,今年每个县区要包装3个以上PPP项目入库,国家级及省级示范项目要确保进入示范名单后一年内落地实施。同时,全省所有污水、垃圾处理新建项目要百分之百采用PPP模式,根据全省PPP工作现场会精神,下一步,我市将从以下几方面推动政府和社会资本合作工作:

更加注重科学统筹规划。紧密结合“十三五”规划,统筹考虑经济社会发展和可用财力情况,继续把PPP模式作为推动全市转型发展和促投资、稳增长、调结构的一项重要工作来抓,在片区开发、旅游开发、生态环境、综合管廊、海绵城市、城镇污水、垃圾处理、医养结合等基础设施及公共服务领域策划包装一批PPP项目,力争全年入库项目总额达到100亿元以上。

全面加强项目规范管理。规范管理是当前和今后一个时期PPP工作的主线。我市将进一步指导推动区县大力开展两个“强制”试点工作,对垃圾处理、污水处理、供热、供水等有现金流、市场化程度较高的公共服务领域,新建项目“强制”应用PPP模式。严格入库项目管理,切实加强项目财政财务管理,由财政部门聘请有资质的第三方中介机构,对进入实施阶段的所有PPP项目进行全过程监管和跟踪审计,确保财政资金用途和使用效益,全面监督项目运营绩效,使审计和财政有机结合、相互协作、相互补充,使PPP项目的投资监管落到实处。

加快推进项目落地实施。大力推动示范项目规范实施,今年再评选出一批市级示范项目,充分发挥引领性和带动性作用,推动项目实施标准化、流程化、制度化。落实好国家支持公共服务领域PPP项目的财税优惠政策,尝试对市级以上PPP示范项目的融资给予适当贴息,解决PPP项目融资难题。加强政策解读和宣传,积极与中国PPP基金做好项目对接。继续搭建投融资合作平台,筛选推出优质PPP项目,精准对接PPP发展基金、银行等金融机构,为项目落地提供融资支持,加强项目跟踪督导,督促实施机构加快实施进度,提高管理水平。

继续加大培训和宣传推介力度。注重加强业务培训,重点对各区县财政、行业主管部门等具体工作人员进行PPP项目实操管理方面的业务培训。继续加大招商推介,创新推介渠道,充分调动区县积极性,进一步加大推介力度,丰富推介内容,提升推介层次。

进一步加大监督检查力度。为了促进各区县各部门PPP项目有效有序推进,将推广运用PPP工作做为地方目标考核内容之一,并建立通报和督办机制,采取定期通报、适时督办等方式,督促各区县各部门PPP项目上数量、上规模、求实效,助推铜川发展。(本报记者 段海洲 通讯员 刘鲁宁 王永奇 李政)

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