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关于压缩人大代表数量问题的几点思考

2012-05-07 13:38  兵马俑在线  字号:T|T

各级人大代表数量的多寡,直接关涉人大工作的开展乃至效率高低。如何从国情实际和代议民主政治运作的基本规律出发,在我国现实社会政治制度基本架构下合理把握和确定其数量,这是近年来广受社会各界关注和争议的一个问题。

根据有关方面统计,我国现有五级人大代表总数达300多万,其中,全国人大代表多年来维持在2900多人。如此庞大的代表队伍,在古今中外代议政治史上可谓绝无仅有。这不仅严重影响到人大职能的有效发挥,而且花费巨大,加重了国家财政负担,有悖于合理确定行政成本的原则。正是基于这个不争的事实,多年来社会上关于压缩人大代表数量的呼声不断。但是国家有关方面至今没有做出实际回应。这其中的原因当然很多,从思想认识上看,主要是一些同志强调“国情实际”,认为这是我国人民代表大会作为国家权力机构的性质和人大制度的政体特色所决定的,即所谓“要保证人大代表的广泛性和人民性,就难以避免代表队伍人数的庞大。”

笔者认为,这种观点是站不住脚的。

首先,从理论上说,人大代表的“广泛性”主要指的是人大代表的产生要覆盖全社会,尽可能使社会各个层面都有自己的利益主张的代表者。问题在于:其一,由于民族国家范围内不同的家庭和个人经济、政治、文化等具体情况千差万别,绝不雷同,因而,通常条件下,社会阶层的界定和划分,其确切性也是相对的,即只能做出大致有别的区分和归类。这就是说,人大代表的“广泛性”本身应该是一个有限度的相对的概念,其真实体现,虽与代表数量有关,但不能决定于代表数量。如果一定要以人数多寡为依据,追求绝对的“广泛性”,那么,除非人人都来当代表,否则是不可能的;其二,要说人大代表的“广泛性”与代表数量有关系,也只能说它与来自不同社会阶层的人大代表数量有一定关系,或者说需要一定的必须是来自社会不同层面的代表数量作为基础。假如人大代表并不比较均匀地来自不同的社会阶层——比如说,大量地、集中地来自某个或某几个阶层——那么,即使数量再大,实质上也不可能体现“广泛性”的真实意蕴和价值预期。其实,从国体和政体相结合角度看,我国人大代表的广泛性和人民性是与人民代表大会制度属性密不可分的,它从根本上植根于人民代表大会制度本身,其在实践中的落实和彰显,主要应当围绕这个制度的价值预设,从完善其具体运作机制和程序方面去考虑。比如,能通过程序严密科学的竞争性直接选举方式,保证选举的民主公平和公正,切实落实每一个选民自主表达个人意愿的民主选举权利,并真正按照多数票原则确定代表人选,从而选出了思想品德和参政议政能力合格的代表,这本身就是代表广泛性和人民性的落实和彰显。

其次,从代议民主政治运作基本规律的角度,特别是如果以实践作为检验真理的标准来考量这个问题,不难发现,现有各级人大代表数量确实过大,既不利于人大工作的开展,也有悖于公权组织构建、履职运行应当遵循的科学、合理、高效原则。以全国人民代表大会为例,从第六届到第十一届全国人大代表数量一直维持在近3000人的规模,大大超过世界各国议会一般由四五百名议员组成的惯例。如此庞大的规模直接影响到全国人大的工作形式——全国人大一年只开一次会议、且时间不超过20天的惯例实际上即根源于此。而世界上各国议会每年大都召开多次会议,会议时限往往达三个月到半年之久。以十三亿人口大国最高权力机构所担负的职责任务而言,3000名代表参加,却只有不到半个月的会议时间,是很难保证会议质量的。巨大的代表规模和有限的会议时间“必然影响到讨论问题的深入程度和会议效果。”“通常情况下,全体会议很难对会议议题展开充分讨论,只能通过代表团或代表团小组会议的形式来讨论问题。”(程竹汝:“授权与监督:论完善人民代表大会制度的几个问题”,《学术月刊》2005年第6期)而我们都知道,代表团或者代表团小组会议无论在规模、形式还是性质、职能和作用上都是无法同代表大会相比的。在这种情况下,全国人大会议作为讨论、议决国家立法、行政、司法等重大问题最高权力机构的应有职能和作用难免被弱化和虚化。也正因为这样,社会上多年来对全国人大会议有所谓“场面浩大,状如观礼,审议表决,一律通过,礼赞声声,皆大欢喜”的诟病,这些“民间谚语”虽然有些偏激,但确实在一定程度上反映了由于代表人数过于庞大,致使人大会议存在“重形式、走过场”的弊端。

因此,无论从理论上还是实践上看,压缩人大代表数量都是必要的。

压缩人大代表数量的根本目的在于解决人大代表数量过大而引发的现实问题,为各级人大切实有效地开展活动、履行其应有职能创造条件。笔者认为,围绕这个目的,立足国情实际,有两条路径选择:其一、直接减少代表数量的一步到位式改革。即,在综合考量各级人大职能权限的基础上,本着有利于开展工作的原则,按比例、逐级同步直接压缩代表人数。根据国家有关部门统计,我国13亿人口中,拥有法定选举权的选民大致在9亿人左右,如果按照每150万人选举产生一名代表的比例,全国人大代表数量可考虑由现在的近3000人压缩至650人左右;地方各级人大代表数量的压缩,虽然要注意区域大小、人口多少等具体实际,但考虑到民族国家范围内行政职级平等的民主政治惯例,原则上应当与中央保持同步,设置人大代表数量上限,以保持全国各个地区、同级人大代表数量的大致相等。按照这个设想,笔者认为,省(包括直辖市)、市、县、乡四级人大代表数量应当分别控制在300、120、60、30人范围内为宜。其二、在逐步减少代表人数的同时,加强人大常委会建设的间接改革方式。考虑到我国国情实际和现有制度惯性力量厚重等,逐级直接压缩人大代表数量确实有一定难度,可以作为相关改革的备选方案,而代之以比较切实可行的间接改革方式。即,在确定上述各级人大代表应有法定数量目标的前提下,制定减少代表数量工作实施推进的“时间表”,以10—15年为期、每届减少现有人数的三分之一,随着时间演进,逐步减少各级人大代表。在这期间,可以采取加强各级人大常委会建设的途径,来弥补目前由于代表数量过大而造成的人大工作不力的缺陷。因为,与代表数量庞大形成鲜明对照的是,各级人大常委人数普遍较少,以全国人大为例,法定代表近3000人,而常委人数却只有160多人。在由于代表人数过大而导致人大会议质量无法保证的同时,各级人大常委会客观上肩负着巨大的职责任务,现有常委人数显然偏少,无法胜任其职责。为此,应当从实际出发,适当扩大各级人大常委人数,并增强人大常委职能权限,从而为逐步实现各级人大的价值预设创造条件。

(文/常黎峰)

本文原载于兵马俑在线(www.wmxa.cn),转载请保留本链接,敬谢!

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